평화통일특별도 설치의 논리와 추진전략(상)
<평화 플러스>
평화통일특별도 설치의 논리와 추진전략(상)
<평화통일특별도 설치의 논리와 추진전략(상)>
본고는 지난해 11월 5일 의정부시 주최로 의정부시 호원동 소재 아일랜드캐슬 그랜드볼룸에서 개최된 평화통일국제포럼에서 신한대학교 장인봉 교수가 발표한 ‘한국의 통일전망과 평화통일특별도 추진전략’이라는 제하의 기조 발제문을 발췌하여 나눠 소개하고자 한다.(편집자 주)
Ⅰ. 문제의 제기
우리나라에서 생활권과 행정구역이 불일치하는 대표적인 지역이 바로 경기북부지역이다. 이로 인해 같은 경기도임에도 불구하고 경기남부와 북부지역은 그 지역발전 격차가 매우 심해 동질성에 의문이 제기되어 왔으며, 갈수록 격차가 심화됨에 따라 80년대 중반부터 경기도 분도론이 계속 제기되어 왔다. 경기도 분도론이 제기될 때마다 분도 반대론자들은 분도를 할 경우에는 규모의 경제에 역행하고 대외협상력도 약화되어 경기도 전체의 발전에 저해될 뿐만 아니라 경기북부는 부담대비 편익이 현재보다 감소함에 따라 분도는 오히려 경기북부가 불리하다는 이유 등으로 분도에 반대하고 있다.
그러나 2019년 4월 말 주민등록 인구는 총 5,183만6,763명이고 이 중 경기도에 1,312만9,508명이 거주하여 우리나라 인구의 1/4이 밀집해 있다. 그러므로 과대한 규모의 경기도를 적정수준의 규모로 조정하는 것이 규모의 불경제를 줄이고, 행정의 민주성과 대응성을 높일 수 있다. 특히 그 동안 경기북부지역이 수도권발전에서는 소외되어 온 반면 수도권발전에 따른 팽창억제를 위한 각종 개발제한 규제는 남부보다 더 많은 규제를 받고 있는 상황에서 지역낙후성을 극복하고 성장과 발전을 추구하기 위해서는 독자적인 행정주체가 필요한 것이며 이에 분도를 통한 평화통일특별도 설치가 중요한 것이다.
아울러 생활권·경제권과 행정구역을 일치시킴으로써 행정서비스의 질과 주민편의도 제고할 수 있으며 주민들의 응집력을 높여 중앙정부의 재정지원을 확대하고 지역 숙원사항을 해결하는 데도 도움이 될 것이다. 또한 한반도의 중심에 위치한 경기북부 지역은 남북통일시대에 대비하기 위해서 경기북부지역을 기존 경기도에서 분리하여 새로운 특별도로 제정하여 통일시대에 적극적으로 대비할 필요가 있다. 이에 본 연구에서는 기존 선행연구와 통계자료들을 종합적으로 검토 및 분석하여 경기도 북부지역 평화통일특별도 설치의 필요성과 논리를 살펴보고 그 추진전략을 모색하고자 한다.
Ⅱ. 평화통일특별도 설치의 이론적 배경
1. 평화통일특별도 범위
경기북부에 위치한 10개 지자체(의정부시, 고양시, 남양주시, 파주시, 구리시, 포천시, 양주시, 동두천시, 가평군, 연천군)를 묶어 경기도에서 분리해 평화통일특별도로 설치하는 것이다.
2. 행정구역개편의 이론적 기준
행정구역개편을 위한 일반적인 이론적 기준은 민주성, 효율성, 공간지리성의 세 가지이다. ▶민주성은 행정구역개편 시 지방자치단체의 정책과정에 주민참여가 충분히 담보 될 수 있도록 하는 것으로 주민의 참여성 및 통제성, 주민편의성 등이 포함된다, ▶효율성은 행정구역개편 시 지방자치단체의 효율적 행정운영을 확보할 수 있도록 하는 것으로 재정적 자주성, 통솔의 범위, 지역개발 등이 포함된다, ▶공간지리성은 정구역개편 시 자연발생적 요인들이 충분히 반영될 수 있도록 하는 것으로 사회공동체, 생활권, 지리적 조건과 전통 등이 포함된다.
3.평화통일특별도 설치의 근거 및 필요성
평화통일특별도 설치의 근거 및 필요성은 다음의 네 가지이다.
<1)생활권, 경제권과 행정구역의 일치를 통한 행정 효율성 및 편의성 제고>
경기도는 중간에 서울과 한강을 두고, 경기북부와 남부가 단절되어 있어 생활권과 경제권이 완전히 분리되어 있는 상황이다. 경기북부와 남부가 거리상 가까울 수 있으나, 서울시가 중간에 있음에 따라 북부와 남부 간의 이동 교통이 매우 불편한 실정이다. 생활권과 행정구역이 일치하지 않아, 자치구역으로 기능하는데 많은 어려움이 있고, 접근성도 떨어져 행정서비스 비용이 증가하는 문제가 있다. 경기도본청(수원)과 경기도청북부청사(의정부)에 근무하는 공직자의 업무출장, 일반시민의 상호방문 시 발생되는 교통비와 시간 등이 허비되고 있는 형편이다. 그러므로 행정구역을 생활권, 경제권과 일치해 행정 편의성을 제고해야 한다. 향후 평화통일특별도를 통해 독자적인 행정구역을 마련할 경우에 행정의 효율성, 대응성, 주민편의성을 높일 수 있다.
<2)행정구역의 적정규모 유지로 규모의 경제 실현>
현재 경기도 인구의 과도한 팽창으로 인해 규모의 경제를 실현하는 데 어려움이 있다. 2019년 4월말 기준 주민등록인구 기준 전국 인구는 5,183만명인데, 경기도 인구가 전국에서 가장 많은 1,312만명으로 25.3%를 차지하고 있다. 서울이 976만명으로 전국 2위(18.8%), 3위 부산 343만명(6.6%), 4위 경남 336만명(6.5%), 5위 인천 295(5.7%) 순이다. 특히 경기도 인구 1,313만명은 인구 500만 규모의 덴마크, 노르웨이, 핀란드보다 훨씬 규모가 크고, 스웨덴(972만명)이나 오스트리아(820만명)보다 많아 세계 73위 정도의 국가에 버금가는 규모이다. 그런데 인구규모가 지나치게 크고, 행정서비스 수요가 이질적인 경우, 중심도시의 행정에 치우쳐 주변지역이 상대적으로 소외될 수 있다. 그러므로 규모의 경제를 통한 행정의 효율성과 더불어 주민생활 편익증진을 위해서는 행정구역의 조정이 불가피하다. 즉, 경기도를 북부와 남부로 분리해 경기북부지역에 평화통일특별도를 설치할 시 행정구역의 적정규모를 유지할 수 있다. 경기를 남부(21개 시·군)와 북부(10개 시·군)로 구분 시, 경기남부지역의 인구는 971만명, 북부지역은 341만명으로 나눠지며, 각각 전국 2위와 4위의 인구규모를 지니게 되어 적정규모를 유지하게 되어 규모의 경제를 실현할 수 있다.
평화통일특별도 설치의 논리와 추진전략(상)
<3) 경기북부의 과도한 규제탈피로 국가 균형발전 도모>
서울이나 경기남부지역에 비해 낙후된 경기북부에도 수도권과 접경지역이라는 이유로 각종 규제를 획일적으로 적용해 성장이 저해되고 있다. 즉, 경기북부는 개발제한구역규제, 군사시설보호구역규제와 더불어 수도권정비계획법에 따라 경기남부와 같이 수도권 규제도 받고 있다. 경기북부 지역의 51%가 군사시설보호구역으로 묶여 있어 건축물 행위까지 제한을 받는 등 중첩 규제가 있고, 수도권 규제로 인해 인구집중 유발효과가 있는 대학, 공장, 산업단지, 관광단지 신설에 제약이 있는 실정이다. 뒤에서 살펴보겠지만, 현재 경기도 남부에 비해 북부지역은 경제, 산업, 재정, 교육, 인프라 등에 있어 심각한 불균형 상태이다. 그러므로 국가 지역균형발전 차원에서 경기북부의 성장을 지원할 수 있도록 경기도 수도권이란 틀에서 벗어나, 평화통일특별도란 독립적인 행정주체를 만들어, 지역균형발전을 도모할 필요가 있다.
<4)평화통일시대 대비, 평화통일특별도 설치>
평화통일시대를 대비할 수 있도록 접경지역인 경기북부를 평화통일특별도로 설치하여 남북교류협력의 거점을 마련해야 한다. 남북관계 개선과 지방분권정책 확대 추세에 맞추어, 경기도 북부에 평화통일특별도를 설치할 경우, 남북교류협력 사업의 교두보로서의 역할을 수행할 수 있다. 남북한의 통일과정에서 국제사회, 국내 중앙정부뿐만 아니라 지방정부의 역할이 매우 중요하다. 이러한 측면에서 남북교류 및 통일과 관련한 차별화된 분권기능을 적극적으로 수행할 수 있도록 특별자치도로서의 권한과 법적 지위를 부여하는 것이 요구된다. 경기북부 지역에 평화통일특별도를 설치하여 통일의 거점지역으로 발전될 경우에 동북아 및 세계사의 중심지역으로 성장할 수 있는 계기가 될 것으로 보이고, 장기적인 안목에서 현 문재인정부의 한반도 신경제지도를 완성시킬 수 있을 것이다. 이는 우리나라의 국가경쟁력 제고는 물론이고 아시아 더 나아가 전 세계 평화의 상징지역이자 실질적인 공론의 장이 형성될 수 있는 지역기반이 될 것이다.
4. 평화통일특별도 설치 논의의 추진경과
1)1980년 중반부터 경기도 분도 논의 제기
먼저 역대 정부의 경기도 분도를 통한 경기북도 설치 추진내용을 검토해 보면 다음과 같다. ▶1987년 대선을 앞두고 당시 여당인 민정당이 공약으로 제시했고, ▶1992년 대선 때 김영삼후보가 공약으로 제시 했다. ▶1994년 8월 최형우 내무장관이 경기도분할을 포함한 행정구역개편 추진했으나, 정치권 반발로 무산됐다. 다음은 역대 국회의원의 경기북도 설치 논의를 보면 다음과 같다. ▶2003년 12월 경기북부지역 여야 국회의원, 시·군 자치단체장, 도의원, 시의원으로 구성된 ‘범경기 분도 추진위원회’ 구성했으나 뜻을 이루지 못했고, ▶2004년 3월 홍문종의원이 ‘경기북도 설치 등에 관한 법률’안을 대표 발의했으나, 임기만료로 폐기됐다. 2004년 11월 열린우리당 경기북부지역 국회의원 모임에서 ‘경기북부발전기획단’ 구성했고. 2014년 4월 박기춘의원이 ‘평화통일특별도 설치 등에 관한 법률’안을 대표발의 했으나, 임기만료로 폐기됐다.
2) 경기도 시, 도의원들의 경기북도 설치 활동
▶2014년 4월 의정부시의회, 경기북도 분도 촉구 결의안 채택, ▶2015년 3월 경기도의회, 경기도 북부지역 분도 촉구 결의안 (65명 공동발의) 채택, ▶2017년 6월 동두천시의회, 경기북도설치 촉구 결의문 채택, ▶2017년 7월 포천시의회, 경기도 북부지역 분도 촉구 결의안 채택, ▶2017년 8월 연천군의회, 경기도 북부지역 분도 촉구 결의안 채택, ▶2017년 9월 남양주시의회, 경기북도 설치 촉구 결의안 채택 ▶2017년 9월 경기도의회, 경기북도 설치촉구 건의안 발의(49명 공동발의) 채택, ▶2019년 4월 양주시의회, 경기북도 설치 촉구 건의안 채택
3) 제20대 국회 입법동향
제20대 국회에서는 평화통일특별도(경기북도) 설치 관련 3개 법률안이 제출되어 현재 계류 중이다. 발의 안은 ▶문희상(의정부 갑구)의원 대표발의한 ‘평화통일특별도 설치 등에 관한 법률(2018.3.19.제출)’ ▶박정의원(파주) 대표발의 ‘평화통일특별도설치등에 관한 법률(2018.11.23.제출)’ ▶김성원(동두천, 연천)의원 대표발의 ‘경기북도 설치 등에 관한 법률(2017.5.19.제출)’ 3개 법안 모두 경기도 북부 10개 시·군을 기존 경기도의 관할구역에서 분리해 평화통일특별도를 설치하는 것을 골자로 하고 있다. 다음호 계속
글/ 장인봉 교수
(신한대학교 공공행정학과, (사)한국지방자치학회 지방행정체제특별위원회 위원장)
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