평화통일특별도 성치의 논리와 추진전략-(중)
<평화통일특별도 성치의 논리와 추진전략-(중)>
본고는 지난해 11월 5일 의정부시 주최로 의정부시 호원동 소재 아일랜드캐슬 그랜드볼룸에서 개최된 평화통일국제포럼에서 신한대학교 장인봉 교수가 발표한 ‘한국의 통일전망과 평화통일특별도 추진전략’이라는 제하의 기조 발제문을 발췌해 3회에 걸처 나눠 소개하고자 한다.(편집자 주)
4. 평화통일특별도 설치 논의의 추진경과
1) 1980년 중반부터 경기도 분도 논의 제기
(지난호 이어) 먼저 역대 정부의 경기도 분도를 통한 경기북도 설치 추진내용을 검토해 보면 다음과 같다. ▶1987년 대선을 앞두고 당시 여당인 민정당이 공약으로 제시했고, ▶1992년 대선 때 김영삼 후보가 공약으로 제시했으며 ▶1994년 8월 당시 실세였던 최형우 내무장관이 경기도분할을 포함한 행정구역개편 추진했으나, 정치권 반발로 무산 됐다.
다음 역대 국회의원의 경기북도 설치 논의를 보면 다음과 같다. ▶2003년 12월 경기북부지역 여야 국회의원, 시·군 자치단체장, 도의원, 시의원으로 구성된 ‘범 경기 분도 추진위원회’ 구성, ▶2004년 3월 홍문종의원 대표발의 「경기북도 설치 등에 관한 법률」을 발의했으나, 임기만료로 폐기됨 ▶2004년 11월 열린우리당 경기북부지역 국회의원 모임, ‘경기북부발전기획단’ 구성, ▶2014년 4월 박기춘의원 대표발의 「평화통일특별도 설치 등에 관한 법률」을 발의했으나, 임기만료로 폐기됨
2) 경기도 지방의회의원 경기북도 설치 촉구
먼저 경기도의회를 보면 다음과 같다. ▶2015년 3월 경기도의회, 경기도 북부지역 분도 촉구 결의안 (65명 공동발의) 채택 ▶2017년 9월 경기도의회, 경기북도 설치촉구 건의안 발의(49명 공동발의) 채택, ▶2014년 4월 의정부시의회, 경기북도 분도 촉구 결의안 채택, ▶2017년 6월 동두천시의회, 경기북도설치 촉구 결의문 채택, ▶2017년 7월 포천시의회, 경기도 북부지역 분도 촉구 결의안 채택 ▶2017년 8월 연천군의회, 경기도 북부지역 분도 촉구 결의안 채택, ▶2017년 9월 남양주시의회, 경기북도 설치 촉구 결의안 채택, ▶2019년 4월 양주시의회, 경기북도 설치 촉구 건의안 채택
3) 제20대 국회 입법동향
제20대 국회에서는 평화통일특별도(경기북도) 설치 관련 3개 법률안이 제출되어 현재 계류 중이다. ▶문희상의원 대표발의 「평화통일특별도 설치 등에 관한 법률」(2018.3.19.제출), ▶박정의원 대표발의 「평화통일특별도 설치 등에 관한 법률」(2018.11.23.제출), ▶김성원의원 대표발의 「경기북도 설치 등에 관한 법률」(2017.5.19.제출) 3개 법안 모두 경기도 북부 10개 시·군을 기존 경기도의 관할구역에서 분리해 평화통일특별도를 설치하는 것을 골자로 하고 있다.
Ⅲ. 경기도 남부와 북부의 불균형 실태 분석
현재의 경기북부는 남부에 비해 여러 가지로 열악하다. 그럼 처음부터 이렇게 다양한 지표별로 경기남북부간 격차가 컸을까? 역사속의 경기북부는 남부보다 인구도 많고, 경제도 좋았다. 식민치하인 1925년 인구자료는 경기도인구 159만여 명 중에 북부인구가 80만7천명으로 남부인구보다 2만 5천 명 정도 더 많았다. 이제 분야별로 경기도 남부와 북부의 불균형 실태를 분석함으로써 평화통일특별도 설치의 필요성을 고찰해 보고자 한다.
1. 경기북부 주요지표 현황
경기도청 자료에 의해 경기북부의 주요지표를 살펴보면 다음과 같다. 먼저 인구를 보면, 전체 경기도 인구 1,358만명 중 경기남부와 북부의 비율이 74.4% 대 25.6%로 나타나 120년 전에는 북부가 남부보다 인구가 더 많았던 데 비해 현재는 3배의 차이를 보이고 있다. 다음 경제력 격차를 쉽게 비교해 볼 수 있는 1인당 지역내 총생산(GRDP)을 살펴보면, 경기북부지역은 2016년 기준으로 2,119만원으로 도전체 3,231만원은 물론 전국 2,960만원보다도 낮은 수준이다. 이밖에 ▶시, 군 자립도는 전국평균 44.9%에 비해 경기북부평균 29.9%이고 동두천시는 12,7%, 연천군은 16.4%이다. ▶도로보급률은 전국 1.54인데 비해 경기북부는 1.09로 전국 최하위 수준이다. 그러나 ▶경기북부 인구는 약348만명으로 경기남부와 서울시 다음으로 인구가 많고 ▶인구고령회는 13.6%로 전국 5위이며, ▶4년제 대학 수용률은 전국 61.6%에 비해 18.9%에 그치고 있으며 일자리인 300명이상 기업은 전국 1189개 중 경기북부에는 48개로 4%에 그치고 있는 실정이다.
2. 경기북부 규제 현황
경기북부지역 규제상황을 살펴보면 경기북부 100%가 수도권정비권역에 속해 있다. 주요규제내용으로는 공장총량 등 공업입지 규제, 대학 신증설 금지, 연수시설 등 이다. 둘째로 경기북부의 42.1%가 군사시설보호구역 이다. 규제내용으로는 건축물의 신·증축, 토지지형변경 등 원칙적으로 금지(※ 군사작전에 지장이 없을 경우 부대장이 예외적 허용)이다. 셋째로 경기북부의 11.7%인 개발제한구역이다. 개발제한구역 내에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위가 제한된다. 네 번째로 9.0%인 팔당특별대책지역 규제다. 일정규모 이상의 공장, 페기물처리시설, 유도선업, 양식장, 집단묘지, 골프(연습)장 등 설치금지 및 어업행위 원칙적 불허이다.
Ⅳ. 평화통일특별도 설치 시 예상되는 효과분석
1. 평화통일특별도 설치의 일반적인 기대효과
경기도 북부지역에 평화통일특별도 설치를 바라는 주민들의 요구는 우선은 앞에서 살펴 본 바와 같은 경기북부 지역의 낙후된 현실을 벗어나기 위한 바람에서 출발하고 있다. 경기남부와의 격차는 물론이고 전국에서 가장 낙후된 지역의 현실을 극복하기 위해서는 수도권개발규제와 군사시설보호구역 규제의 완화가 시급한 관건이고 이를 관철시키기 위해서는 생활권과 경제권이 일치하지 않는 경기남부와 묶여 있는 경기도라는 틀(굴레)에서 벗어나 독자적인 발전계획과 추진을 수행할 수 있는 행정주체로서 독립하는 것이 가장 선결되어야 할 주요과제라는 인식인 것이다. 또한 경기도에서 분리되어 평화통일특별도가 설치되면 북부주민의 소속감과 애향심, 자긍심이 높아져 내적인 결속력과 정체성은 물론 대외적인 협상력과 추진력을 확보하여 지역발전의 기반이 확보될 수 있다는 입장이다. 그러나 이처럼 평화통일특별도 설치문제가 지역적 차원에서 논의되고 제기되어 왔다고 하더라도 평화통일특별도 설치의 당위성은 단지 특정지역의 문제로만 다룰 사안이 아니라 과거 100여 년 전 획정된 행정구역의 합리적 재조정이라는 측면과 국가균형발전이라는 차원에서 접근할 필요가 있으며, 경기도 북부지역 평화통일특별도 설치 문제는 우리나라 광역자치단체 행정구역 조정의 핵심의제라고 할 것이다. 이러한 맥락에서 평화통일특별도 설치는 장기적인 안목에서 국토균형발전을 통한 국가경쟁력 제고는 물론 통일에 대비하는 통일의 가교지역으로 발전시킴으로써 동북아 및 세계사의 중심지역으로 성장시킬 수 있는 커다란 효과를 기대할 수 있다.
2. 부문별 기대효과
1) 생활권·경제권과 행정구역의 일치
경기북부 주민들은 경기남부와 북부가 서울을 가운데 두고 단절되어 있는데다 생활권과 경제권이 완전히 분리되어 있어 한 개의 도가 되어야 할 이유가 없다. 이처럼 생활권과 경제권이 불일치하는 지역을 같은 행정구역으로 묶어 놓음에 따라 행정의 효율성과 대응성, 민주성, 주민자치와 편의성 등 여러 측면에서 문제가 야기되고 있다. 평화통일특별도가 설치되어 독자적인 행정구역이 되면 주민들의 소속감과 애향심이 높아지고 지방행정에 대한 관심과 통제도 활발해져 주민자치가 발전할 뿐 아니라 주민들의 응집력이 발휘되어 중앙정부와 정치권을 상대로 북부지역의 독자 목소리를 높여 규제완화와 재정지원 확대 외에도 각종 지역현안 및 숙원사업 해결에도 도움이 될 것이다.
2) 규모의 불경제를 적정규모로 조정, 행정효율성·민주성 제고
경기도는 수도권 집중현상으로 인구가 급격히 증가하여 우리나라 인구의 25.3%인 1,358만 명이 밀집해 있다. 서울과 경기도를 제외한 전국 15개 광역자치단체 평균인구(200만 명)의 6배에 달하고, 세계 주요국의 광역자치단체 인구와 비교해볼 때도 지나치게 과대하다. 평화통일특별도 설치를 반대하는 쪽에서 주장하는 규모의 경제 효과도 타당성이 부족하며 대외협상력도 실효성에 의문이 제기되고 있다.
3) 경기남부 발전에 따른 동일 규제 탈피, 국토균형발전 도모
경기북부는 수도권이 성장과 발전에서는 소외되었으나 경기남부 발전과 팽창으로 취해진 수도권 규제는 획일적으로 적용받아 인구집중을 유발하는 대학과 공장, 산업단지, 관광단지 신설 불가 등 제한을 받아왔다. 게다가 경기북부 지역의 51%가 군사시설보호구역으로 묶여 도로는 물론 주택신축 등 건축물 행위까지 제한받는 중첩 규제로 경기북부 지역은 전국에서 가장 낙후된 지역으로 전락하였다.
4) 독자적 행정주체로 중앙정부 지원 확보
경기북부 지역 시장·군수 등 단체장들은 경기북부가 낙후된 원인으로 수도권 규제외에도 독자적인 행정주체가 없다는 점을 들고 있다. 이로 인해 중앙정부의 국비 지원을 경기도를 통해 받아야 하고 국비 요청도 경기도를 거쳐야하는데 경기도가 국비를 배분할 때 경기남부에 편중 지원함에 따라 북부지역이 남부지역보다 SOC사업 예산 등이 항상 적다고 주장하고 있다. 또 중앙정부에 숙원사업 해결 등을 위한 행정적·재정적 지원을 요청하는 과정에서도 경기북부만을 관장하는 경기북부 도청이 아닌 경기도청을 거쳐야하는 관계로 자신들의 요구가 제대로 반영이 안 되고 있다고 불만을 토로하고 있는 것이 사실이다. 따라서 경기북부지역을 관할하는 평화통일특별도가 신선될 경우에는 지역현안과 숙원사업을 평화통일특별도가 대변하며 중앙정부 상대로 예산 확보 노력을 할 경우 지금보다는 많은 재정지원과 행정적 배려를 확보할 수 있다. 다음호 계속
글/ 장인봉 교수(신한대학교 공공행정학과, (사)한국지방자치학회 지방행정체제특별위원회 위원장)
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