평화통일특별도 성치의 논리와 추진전략-(하)
평화통일특별도 성치의 논리와 추진전략-(하)
본고는 지난해 11월 5일 의정부시 주최로 의정부시 호원동 소재 아일랜드캐슬 그랜드볼룸에서 개최된 평화통일국제포럼에서 신한대학교 장인봉 교수가 발표한 ‘한국의 통일전망과 평화통일특별도 추진전략’이라는 제하의 기조 발제문을 발췌해 소개하고자 한다.(편집자 주)
(지난호에 이어)
3) 경기남부 발전에 따른 동일 규제 탈피, 국토균형발전 도모
경기북부는 수도권이 성장과 발전에서는 소외되었으나 경기남부 발전과 팽창으로 취해진 수도권 규제는 획일적으로 적용받아 인구집중을 유발하는 대학과 공장, 산업단지, 관광단지 신설 불가 등 제한을 받아왔다. 게다가 경기북부 지역의 51%가 군사시설보호구역으로 묶여 도로는 물론 주택신축 등 건축물 행위까지 제한받는 중첩 규제로 경기북부 지역은 전국에서 가장 낙후된 지역으로 전락하였다. 이에 역대 도지사들은 중앙정부와 정치권에 수차례에 걸쳐 규제완화를 요구해왔으나 강원, 충청, 영호남 등 비수도권 지역의 반발과 견제로 가시적 성과를 거둔 것이 없다. 경기북부가 경기도에 포함되어 있는 상태에서는 비수도권 지역 국회의원들과 단체장들이 경기북부를 경기도와 동일시하기 때문에 경기북부 지역의 발전을 가로막는 규제의 늪에서 경기북부만 빠져나오기가 어려운 것이 현실이다. 따라서 전국에서 가장 낙후된 경기북부 지역이 이러한 낙후상에서 벗어나기 위해서는 무엇보다 과도하게 적용되고 있는 각종 개발제한 규제를 완화하는 것이 관건인 만큼 이를 해결하기 위해서는 경기도라는 틀 속에서 있기 보다는 평화통일특별도라는 독립적인 행정주체를 만들어 경기남부와는 분리된 상태에서 독자 목소리를 내는 것이 효과적인 것이다.
4) 독자적 행정주체로 중앙정부 지원 확보
경기북부 지역 시장·군수 등 단체장들은 경기북부가 낙후된 원인으로 수도권 규제외에도 독자적인 행정주체가 없다는 점을 들고 있다. 이로 인해 중앙정부의 국비 지원을 경기도를 통해 받아야 하고 국비 요청도 경기도를 거쳐야하는데 경기도가 국비를 배분할 때 경기남부에 편중 지원함에 따라 북부지역이 남부지역보다 SOC사업 예산 등이 항상 적다고 주장하고 있다. 또 중앙정부에 숙원사업 해결 등을 위한 행정적·재정적 지원을 요청하는 과정에서도 경기북부만을 관장하는 경기북부 도청이 아닌 경기도청을 거쳐야하는 관계로 자신들의 요구가 제대로 반영이 안 되고 있다고 불만을 토로하고 있는 것이 사실이다. 따라서 경기북부지역을 관할하는 평화통일특별도가 신선될 경우에는 지역현안과 숙원사업을 평화통일특별도가 대변하며 중앙정부 상대로 예산 확보 노력을 할 경우 지금보다는 많은 재정지원과 행정적 배려를 확보할 수 있다.
Ⅴ. 평화통일특별도 설치의 추진전략 : 추진체계와 로드맵
1. 평화통일특별도 설치시 예상되는 장애요인과 대응방안
1) 평화통일특별도 설치 시 예상되는 장애요인
(1) 역대 도지사들의 반대
경기도 북부지역의 분도요구에 대해 이인제, 임창렬, 손학규, 김문수, 남경필, 이재명 등 역대 경기도지사들은 모두 분도 반대 입장을 취해 왔다. 이들은 분도는 규모의 경제에 역행하여 대외협상력도 약화되고 도세가 나누어져 지역발전에 역행할 것‘이라고 주장하였으나 내면적으로는 정치적 기반이 약화되는 것을 우려했을 것이라는 지적이 많다. 또한 북부지역의 최대 숙원사항인 군사시설보호규제 및 수도권규제완화 문제도 규모가 작은 평화통일특별도가 나서기 보다는 덩치가 큰 경기도가 나서서 해결노력을 하는 것이 효과적이라고 주장한다.
또 분도를 할 경우 경기북부 지역의 재정력이 취약해 살림이 더 어려워질 것이고 지역개발과 성장능력도 취약해 살림이 더 어려워질 것이고 지역개발과 성장 동력도 취약해 결국 경기북부지역은 더 낙후될 것이라고 주장한다. 게다가 평화통일특별도를 설치하여 광역자치단체가 하나 더 생기면 국가적으로도 낭비요인이 발생하고 북부지역의 입장에서도 평화통일특별도청사 설치 및 인건비 등 제반비용이 추가로 발생하여 주민부담이 가중된다는 의견이다. 또한 서울을 중심으로 경기도가 남북으로 나뉘어져 있는 여건을 고려하여 의정부시에 경기도 2청인 북부청사를 설치하여 경기북부 주민의 편의와 행정서비스를 충분히 제공하고 있다고 반박하고 있다.
관련해 역대 지사들의 분도관련 발언을 살펴보면, 손학규 전 지사는 매년 국정감사 때마다 분도에 대한 질의가 나오면 “경기북부의 열악한 재정 상태를 고려할 때 분도는 시기상조”라고 답변하였고(한겨레신문, 2004.2.17.), 김문수 전 지사는 2010년 6월 지방선거가 끝난 후 7월 6일 도청 실국장 회의에서 “경기북부지역 낙후를 이야기하면서 분도를 주장하는 사람들이 있는데, 여기에는 정치적 목적이 숨어 있다며 경기도를 남북으로 나누면 발전을 기대하기 어렵다. 분도를 주장하는 사람은 역사와 민족의 이름으로 심판받을 것이며 나라를 망치는 일”이라고 분도론을 강력 반대했다(경인일보, 2010.7.7.). 직전 남경필 지사의 입장은 더 단호하여, 2014년 10월 국정감사에서 “분도는 도민의 협력과 단결분위기를 해쳐, 국가통합에 지장을 초래할 것”이라며 반대입장을 분명하게 밝혔고, 경기 북부의 인구가 전국 광역자치단체 가운데 5위권에 해당한다는 주장에 대해서도, “중국 산동성 인구는 경기도의 7.8배, 면적은 15.4배에 이른다. 다른 나라들도 대도시권 중심의 경쟁체제를 구축하는 데 힘을 쏟고 있다. 분도론은 시대의 흐름을 거스르는 주장이고 경기도의 경쟁력을 약화시키는 것은 물론 북부 주민의 편의를 위해서도 적절치 않다”라고 강하게 반대하였다.
(2) 경기북부 기초자치단체장들, 도지사 의식 분도공론화 주저 및 재정력 악화에 대한 우려
경기북부지역의 시장, 군수들은 대부분 경기북부지역 발전을 위해서는 평화통일특별가 필요하다고 인정하면서도 역대 도지사들이 모두 분도에 대한 빈대입장을 강력하게 표시해 왔기 때문에 도지사를 의식하여 분도주장을 강하게 공론화하지 못하고 있는 실정이다. 도비 지원 등 예산과 관련하여 도지사를 의식하지 않을 수 없고 도지사와 같은 당 소속인 기초자치단체장들은 특히 공천 등의 과정에서 도지사의 입김을 무시할 수도 없는 상황이라 전면에 나서는 것을 부담스러워 하는 것이 사실이다. 또한 실제로 평화통일특별도가 설치되면 그 동안 경기도에서 특별조정교부금 등의 재정지원을 받아 재정에 충당한 부분이 줄어들게 될 수 있어 이로 인한 재정력이 악화될 수 있지 않을 까 하는 우려가 있는 것이 현실이다.
(3) 전통적인 여당지지 성향으로 정부여당의 무관심 초래
경기북부 지역주민들은 역대 선거에서 전통적으로 여당 지지성향을 강하게 보여 왔다. 이런 투표성향이 오히려 중앙정부와 여당의 입장에서는 지역주민들의 목소리를 귀 기울여 듣고 적극적으로 대응하려는 노력을 자제하게 만들고 더 나아가 무관심을 초래하게 된 측면도 있는 것이 사실이다. 그러나 지난 19대 총선에 이어 20대 총선에서도 야당이 여당을 앞지르는 결과를 가져와 이전 선거와는 다른 양상을 보이고 있어 이제 중앙정부와 현 여당의 입장에서도 경기북부를 무시할 수 없는 상황이 되어 평화통일특별도 설치를 위한 공론이 활성화될 수 있는 호기를 맞았다고 보여 진다.
(4) 중앙정부의 비수도권 지역 반발 의식
1994년 김영삼 정부 시절 최형우 내무부장관이 대선공약 이행 차원에서 경기도 분도를 전격 발표한 바 있고, 2004년 2월 18일 노무현대통령이 지역언론과의 간담회에서 “도민이 원할 경우 분도를 지원하겠다”고 표명한 것(경인일보, 2004.2.19.) 외에는 중앙정부 차원에서는 분도에 대한 관심표명을 자제해 왔다. 다만 경기도 포천 출신인 이한동이 2006년 6월 국무총리로 발탁되자 경기북부 지역 주민들은 분도론이 탄력을 받을 것으로 기대하였으나 이한동총리가 분도문제에 적극적으로 나서지 않아 북부지역 주민들의 실망을 초래하였고 이후 중앙정부 차원에서 분도에 대한 논의는 없었다.
특히 중앙정부는 경기도 규제완화 문제가 대두될 때마다 비수도권의 눈치를 보며 규제완화에 난색을 보여 왔는데, 경기분도 문제 역시 규제완화와 같은 입장 및 시각에서 접근하여 정부차원의 논의 자체를 외면하여 왔다. 이명박 정부에서는 당시 수도권 한나라당 의원들이 2009년 발의한 수도권정비계획법 완화안이 흐지부지되었으며(경기일보, 2012.4.20.), 2011년 12월 김문수 당시 경기도지사가 연천군에서 박원순 서울시장과 송영길 당시 인천시장과 공동으로 채택한 연천군, 강화군, 옹진군을 수도권에서 제외하는 요구안도 이러한 맥락에서 반영이 되지 않았다.
(5) 경기지역 주요 언론의 소극적 보도 태도
경기도 지역의 지방지 중 발행부수가 가장 많은 경인일보(3만부 발행), 경기일보(2만부 발행), 중부일보(1만 5천부 발행) 등 3대 지방일간지는 평화통일특별도 설치에 대해서는 도지사와 같은 입장을 취하고 있다. 이는 평화통일특별도가 설치되어 실질적으로 경기도 분도가 될 경우에는 경영여건이 악화될 수 있다는 점 등을 이유로 평화통일특별도 설치에 소극적인 논조를 보이고 있다. 이로 인해 경기북부 지역의 낙후실상과 경기남부와 북부의 격차 문제는 자주 기사화하면서도 평화통일특별도 설치 문제는 적극적으로 기사화하지 않고 있다.
2) 대응방안
평화통일특별도 설치는 단지 이론적인 과제가 아니라 여러 정치세력 간의 상호작용을 통해 이루어지는 역동적인 정치과정이다. 따라서 평화통일특별도 설치에는 다음과 같은 기본조건을 충족하기 위한 노력 및 대책이 필요하다.
첫째, 평화통일특별도 설치의 목적함수가 분명해져야 한다. 무엇을 위한 평화통일특별도이며 어떠한 실익과 문제점이 있는지 사전조사 및 여론의 공론화를 통해 추진세력 간의 목적의 분명한 공유가 있어야 난관이나 장애에 봉착했을 때 표류하지 않고 지속적이고 일관되게 추진할 수 있다.
둘째, 정치적 상황에 민감하게 반응하고 대응해야 한다. 평화통일특별도 설치문제는 다양한 정치세력, 이해관계, 대응논리가 맞물려 있는 복잡한 문제이다. 과거 김영삼 정부 시절에도 평화통일특별도 설치문제가 깊이 검토되었으나 당시 여권의 유력 정치세력의 거부로 무산된 바 있다.
셋째, 평화통일특별도 설치문제는 평화통일특별부지역의 문제만이 아니라 우리나라의 행정구역제도 개편에 있어서 시발점을 이루는 핵심의제라는 인식이 공유되고 확산되어야 한다. 행정구역 개편의 필요성을 적극 제기하고 그 인식의 폭을 넓혀가는 것이 평화통일특별도 설치에 대한 경기도민의 관심과 지지 그리고 국민들의 공감대를 모을 수 있는 지름길이다.
넷째, 평화통일특별도의 설치가 수도권 경쟁력제고를 위한 기반이며 경기남부와 북부가 함께 상생(Win-Win)할 수 있는 전략이라는 점을 적극 홍보해야 한다. 즉, 평화통일특별도의 설치는 경기북부지역 주민들뿐만 아니라 경기남부지역 주민들에게도 이로운 상생전략이라는 점을 적극적으로 홍보하고 공감대를 확산해 가는 전략이 매우 중요하다.
글/ 장인봉 교수
(신한대학교 공공행정학과, (사)한국지방자치학회 지방행정체제특별위원회 위원장)
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